Изменение законодательной базы финансовой сферы в условиях кризиса

Как показывают события последних недель, в условиях высокой турбулентности, охватившей весь мировой финансовый рынок, ведущие страны мира вынуждены были в интересах стабилизации ситуации пойти на беспрецедентные денежные вливания в национальные финансовые системы.

В общей сложности Соединенные Штаты, страны Евросоюза и Россия уже выделили на эти цели более $1 трлн.

Что касается конкретно России, то общая сумма, которая может быть потрачена на поддержку финансового рынка и в целом национальной экономики (вместе с мерами налогового характера), по мнению аналитиков, превысит 3 трлн руб.

На весьма решительные меры законодательного характера пошел в октябре российский парламент. Намереваясь существенно повысить уровень ликвидности отечественных банков и не допустить перехода к иностранным банкам пакетов акций российских компаний, предоставленных в качестве залога по кредитам, российские парламентарии приняли два весьма важных закона:

«О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» и «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”». Последний дает право ЦБ РФ предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более шести месяцев.

В соответствии с законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» со дня вступления в силу настоящего федерального закона и до 31 декабря 2009 года включительно вправе предоставлять организациям кредиты (займы) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями до 25 сентября 2008 года от иностранных организаций. Общая сумма указанных кредитов (займов) Внешэкономбанка не должна превышать сумму, эквивалентную $50 млрд.

Минимальная процентная ставка по кредитам (займам), предоставляемым в соответствии с настоящим законом, должна превышать ставку LIBOR, установленную на дату предоставления кредита (займа), не менее чем на 5 процентных пунктов.

Требования к получателям кредитов (займов), а также порядок и условия предоставления соответствующих кредитов (займов) устанавливаются Правительством Российской Федерации. В качестве одного из условий предоставления кредита (займа) может быть установлена обязанность получателя кредита (займа) до момента погашения соответствующего кредита (займа) согласовывать с Внешэкономбанком получение кредитов (займов) от третьих лиц, а также существенные условия договоров о получении таких кредитов (займов).

В целях обеспечения возможности предоставления Внешэкономбанком кредитов (займов), указанных в настоящем федеральном законе, Центральный банк Российской Федерации размещает во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму не более $50 млрд сроком на один год по ставке, превышающей на 1 процентный пункт ставку LIBOR на дату размещения депозита, с возможностью продления срока размещения.

В целях стимулирования сделок на межбанковском кредитном рынке Центральный банк Российской Федерации со дня вступления в силу настоящего федерального закона и до 31 декабря 2009 года включительно вправе заключать с кредитными организациями договоры поручительства, в соответствии с которыми Центральный банк Российской Федерации обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по кредитам (займам), выданным другим кредитным организациям, у которых со дня вступления в силу настоящего федерального закона и до 31 декабря 2009 года включительно была отозвана лицензия на осуществление банковских операций.

Законом «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке Россия)”» ЦБ РФ дано право предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более шести месяцев российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня. Перечень рейтинговых агентств, рейтинги которых применяются для определения кредитоспособности получателей кредитов и необходимых минимальных показателей соответствующих рейтингов, дополнительные требования к получателям кредитов, а также порядок и условия предоставления соответствующих кредитов устанавливаются советом директоров ЦБ РФ.

Достаточно ли принятых законодательных мер для того, чтобы погасить разрушительную силу первой волны глобального финансового кризиса?

Подавляющее большинство депутатов Государственной Думы искренне верят в то, что принятых мер окажется вполне достаточно для защиты национальной экономики от последствий глобального финансового кризиса. Но есть в парламентской палате и несколько десятков сомневающихся. И, хотя их аргументы в ходе дебатов оказались недостаточно убедительными, сбрасывать их полностью со счетов, видимо, было бы нецелесообразно, ибо они отражают определенные настроения как в деловом мире, так и в целом в обществе.

Если сравнивать сегодняшний кризис с кризисом-98...

В частности, депутата Оксану Дмитриеву, доктора экономических наук, беспокоит то обстоятельство, что закон весом в $50 млрд (по ее расчетам, около 3% от российского ВВП) принимался в излишней спешке и без по-настоящему серьезного финансово-экономического обоснования. По ее мнению, в отличие от американских конгрессменов, получивших полную информацию о расходовании средств, выделенных на поддержку рынка, российские законодатели имеют весьма смутное представление о том, как будут расходоваться упомянутые выше $50 млрд и дойдет ли реально помощь до предприятий, до малых и средних банков.

Сравнивая сегодняшний кризис с кризисом 1998 года, Оксана Дмитриева отметила, что, к сожалению, по воле капитанов нашей экономики мы оказались не вполне готовыми к этим испытаниям ни сегодня, ни десять лет назад.

Как известно, в конце девяностых годов кризису у нас способствовал постоянный дефицит бюджета, который обслуживался за счет внешних займов и раскручивания внутренних займов — пирамиды государственных казначейских облигаций. По сути, кризис был вызван тем, что государство было не в состоянии погашать свои обязательства перед внешними и внутренними кредиторами. И еще тем, что руководители нашей экономики пытались искусственно удерживать курс рубля к американскому доллару. Фактически кредиты МВФ тратились на поддержку курса рубля в попытках удержаться в валютном коридоре. А было бы гораздо более целесообразно на определенном этапе проводить плавную девальвацию рубля.

Сегодняшний кризис, конечно, вызван ситуацией на мировых финансовых рынках. Но немалой остроты ему для нашей экономики, как это ни печально, придала наша собственная недальновидность. Сегодня можно только горько пожалеть по поводу того, что в течение многих лет львиная доля навара, который мы получали от экспорта нефти в результате благоприятной экономической конъюнктуры, изымалась из отечественной экономики и инвестировалась за границу в иностранные ценные бумаги. Хотя в эти же благоприятные для нас годы отечественные предприятия, испытывая дефицит финансовых средств, необходимых для развития, осуществляли крупные заимствования за рубежом, что привело к огромному внешнему долгу, который сейчас фактически сравним с нашими золотовалютными резервами.

Вполне понятно, что когда начался мировой финансовый кризис, кредиты за границей для наших предприятий стали дорогими. А кризис на фондовом рынке привел к тому, что обесценились залоги. И многие предприятия оказались в трудном положении. Не могут ни расплатиться, ни получить новый кредит.

На взгляд Оксаны Дмитриевой, если бы все деньги, которые мы получали от нефтяной конъюнктуры, вкладывались внутри страны, если бы наши предприятия кредитовались отечественными банками и получали ресурсы за счет снижения налогов, такие неприятности, вызванные глобальным финансовым кризисом, нам бы не грозили. Или, во всяком случае, были бы не столь болезненными, как сегодня.

Если сравнивать минувший кризис с сегодняшним с точки зрения возможных последствий, то становится ясно, что для оптимистических прогнозов поводов практически нет. Оксана Дмитриева полагает, что если нынешний кризис наберет силу, то его последствия могут оказаться куда более тяжелыми, чем последствия кризиса девяностых годов. Почему? Во-первых, потому что тогда мы располагали ресурсом девальвации рубля. Когда произошла девальвация рубля, хоть и насильственная, дешевый рубль подстегнул нашу экономику. Во-вторых, тогда был ресурс растущих цен на нефть. В-третьих, хотя кризис девяностых годов очень сильно ударил по малому бизнесу и ликвидировал часть предприятий, многие бизнесмены в этой сфере предпринимательства, крайне необходимой для любой страны, все же остались на плаву. Судя по всему, тогда сказался эффект общего подъема частного сектора. Но выживут ли эти представители малого бизнеса в условиях нового кризиса — большой вопрос. Кроме того, если нынешний кризис разовьется, то он, скорее всего, ударит даже не столько по малому бизнесу, уже оторванному от банковских кредитов, сколько по средним и крупным предприятиям.

Ну а если будет добит малый бизнес, если произойдут существенные сокращения производства на средних и крупных предприятиях, стране придется столкнуться с очень большими трудностями как экономического, так и социального характера. Имеются в виду, прежде всего, рост безработицы, снижение покупательной способности населения на розничном рынке, падение темпов развития экономики страны и т.п.

Что же могло бы предпринять государство для эффективной поддержки отечественных финансовых рынков и экономики? Отвечая на этот вопрос, Оксана Дмитриева указала на необходимость экстренного снижения налогов, прежде всего налога на добавленную стоимость, что дало бы возможность обеспечить пополнение оборотных средств каждого предприятия, и на целенаправленную помощь малому бизнесу. Депутат считает, что это предотвратило бы многие последствия набирающего силу глобального финансового кризиса.

Кстати, одним из последствий кризиса, по мнению некоторых аналитиков, может стать падение рубля. Оксана Дмитриева не исключает такого: да, может быть, если цены на нефть будут падать...

Однако, если произойдет падение рубля, не появятся ли какие-то дополнительные возможности для экономики? По словам депутата, в отличие от конца девяностых годов, сегодня рассчитывать на это очень проблематично. Ведь в 1998 году в экономике страны оставалось еще достаточно незадействованных мощностей. Сегодня ситуация иная.

Надо ли консервировать систему управления?

Не удовлетворен законами, принятыми парламентом для поддержки финансовой системы, и депутат Государственной Думы Валерий Зубов. По его мнению, в настоящее время у нас в стране сложилась ситуация, при которой государство, словно излишне заботливая нянька, как бы спасает бизнес. Но в кризисных ситуациях сам бизнес должен спасать себя и выходить из таких пертурбаций, обновляясь и наращивая свои силы. Более слабые «вываливаются» из рынка. Таковы законы капитализма, рыночной экономики. И нам нужно жить по этим законам, если уж мы выбрали такую систему. Надо повышать, в частности, эффективность управления экономикой, в том числе финансовой системой. А наши законодатели по-прежнему пытаются стабилизировать систему управления в тех ее основных пропорциях и составляющих, которые сложились к настоящему времени. То есть предпринимаются попытки законсервировать систему, что весьма рискованно. И, похоже, кризис девяностых годов никого ничему не научил.

В ходе обсуждения законов, о которых идет речь, Валерий Зубов заявил, что, по его мнению, не вызывает сомнений политическая целесообразность вмешательства государства в ситуацию на финансовом рынке. Но не только на финансовом рынке, потому что кризис явно спустился уже на уровень предприятий, затронул инвестиционный процесс. И политическая целесообразность этого шага не вызывает сомнений уже не первый месяц. Но возникают два вопроса.

Первый вопрос. По каким показателям и когда можно будет оценить результативность принимаемого сегодня решения? Ведь главная цель — не просто дать кому-то возможность потратить большие деньги из финансовых запасов страны, необходимо достигнуть какой-то определенной цели. Следовательно, какая цель ставится и как можно проконтролировать пути ее достижения?

И вопрос второй. Закон касается ЦБ РФ. А был ли смысл принимать такой закон? Ведь Банк России независим. Его ответственность за надежность всей банковской системы закреплена Конституцией РФ. Он может сам принимать такие решения. Зачем принимать закон? Надо просто спросить с Банка России за то, что у нас происходит в банковском секторе.

На взгляд Валерия Зубова, важно не просто дать деньги тем банкам или тем компаниям, которые не могут расплатиться на Западе. Надо потребовать от них, чтобы они предприняли какие-то адекватные действия. Допустим, если наша компания занимает за рубежом деньги не для развития основного бизнеса, а просто для покупки своих конкурентов или соседей, то есть смысл принудить ее в первую очередь продать все то, что не соответствует профилю ее деятельности, и расплатиться по кредитам. К сожалению, принятые меры не предусматривают этого. И может случиться так, что поддержка будет оказана не тем, кто нуждается в ней, а тем, кто просто наращивает активы.

Депутат обратил внимание и на то, что в ходе обсуждения антидефолтных законов в Государственной Думе ни слова не было произнесено о том, что целый ряд предприятий, компаний стали сворачивать свои производственные программы. Возникает вопрос: как мы эту проблему будем решать? Закроем на нее глаза? И может случиться, что поддержку получат только крупнейшие компании, а остальных оставят на произвол судьбы.

Что же касается регулирования финансовой системы, то Валерий Зубов предлагает приступить к формированию мегарегулятора на финансовых рынках. Представляя в Государственной Думе подготовленный им проект закона о мегарегуляторе, он обратил внимание на то, что в настоящее время предпринимательская деятельность на финансовых рынках нашей страны регулируется различными ведомствами, в том числе Банком России, ФСФР, Министерством финансов, с разной степенью административной приоритетности. Вполне понятно, что при такой системе регулирования обеспечить на постоянной основе оптимальное согласование действий всех сегментов финансового сектора весьма проблематично. Особенно в условиях кризисной турбулентности. И возникает вопрос: а почему бы нам не воспользоваться опытом тех стран, которые успешно развивают свои финансовые системы с помощью мегарегулятора?

Создание единого регулятора финансовых рынков оправдывается единством предмета регулирования и контроля, а также тем, что в основе любой финансовой услуги и деятельности по ее оказанию лежат тождественные признаки, кем бы такая услуга ни оказывалась (банками, инвестиционными фондами, брокерами и т.п.), и в чем бы она ни заключалась.

Другой причиной объединения финансовых рынков под эгидой единого регулятора является необходимость удаления ведомственных барьеров регулирования и контроля, что является вполне актуальным для России.

Еще одной и, вероятно, самой важной причиной является желание добиться правильно сбалансированного развития всех секторов финансового рынка. До тех пор, пока сектор банковских услуг регулируется и контролируется одним органом, а сектор, например, услуг инвестиционных фондов — другим, никакого сбалансированного их развития ожидать не приходится. Это также особенно актуально для России, где существует очевидный перекос в сторону банковского сектора в ущерб институтам коллективного инвестирования.

Концептуальная новелла в регулировании финансовых рынков посредством мегарегулятора заключается в отказе от «огосударствления» такого регулирования. Регулятор и контролер финансового рынка более не отождествляется исключительно с государством. Регулятор становится неправительственным государственно-общественным органом, функционирующим на началах коммерческой самоокупаемости либо паритетного финансирования его деятельности государством и предпринимательским сообществом и строящим свою регуляторную и контрольную деятельность на принципах корпоративного управления. В лице единого регулятора финансовых рынков государство, таким образом, еще больше социализируется, еще сильнее разворачивается в сторону общества, отказываясь от привычных бюрократических схем управления.

По информации Валерия Зубова, с 1984 по 2002 год в той или иной степени регулирование на финансовых рынках объединили такие страны, как Великобритания, Сингапур, Канада, Норвегия, Дания, Швейцария, Австралия, Исландия, Южная Корея, Венгрия, Латвия, Германия, Бельгия, Нидерланды, Ирландия, Казахстан, Лихтенштейн.

США и Япония пока не вошли в этот список. И показательно, что тяжелый финансовый кризис, который мы сейчас наблюдаем, начался как раз в Соединенных Штатах, где не состыковались управление банковским сектором и управление фондовым рынком. Что касается Японии, то в начале 90-х годов она тоже не смогла решить задачу гармонизации двух финансовых рынков — банковского и фондового и на тринадцать лет оказалась без экономического роста. Случайно ли это? События последних месяцев наглядно демонстрируют, что кризисы возникают на пересечении финансовых рынков, и выход из них возможен только путем принятия комплексных мер по совокупности финансового управления.

По мнению Валерия Зубова, создание единого мегарегулятора предпринимательской деятельности на финансовом рынке дало бы возможность более эффективно проводить государственную политику, направленную на увеличение объема и улучшение качества предоставляемых финансовых услуг, и, как показывает самая последняя практика, позволило бы своевременно принимать комплексные решения по стабилизации финансового рынка, чтобы не приходилось в авральном порядке обращаться к золотовалютным резервам. К сожалению, законопроект Валерия Зубова, рассматривавшийся в Государственной Думе в тот же день, что и антикризисные законы, не был поддержан депутатским большинством. Так что идея мегарегулятора откладывается на неопределенный срок.

В принятые законы могут быть внесены коррективы

Среди депутатов, которые проголосовали за принятие антидефолтных законов, были и те, кто считал, что, хотя эти правовые акты, образно говоря, не вполне кондиционны, их надо принимать немедленно, не теряя времени, во избежание серьезных потерь. По мнению этих депутатов, через некоторое время после введения данных законов в действие к некоторым их положениям можно вернуться и кое-что в них или в подзаконных актах подкорректировать. Естественно, с учетом мнения самих представителей финансового рынка.

В числе тех депутатов Государственной Думы, которые поддержали оперативное принятие пакета законов, направленных на реализацию антикризисных мер, был и Анатолий Аксаков, президент Ассоциации региональных банков России. По его мнению, главное на сегодняшний день — обеспечить быструю реализацию предложенных мероприятий. Тем более что сегодня в России сложилась уникальная ситуация: «Законы в парламенте двигаются быстрее, чем деньги на счетах казначейства и банков».

Однако, на взгляд депутата, в принятых законах есть несколько проблемных зон, которые в дальнейшем следует устранить.

В частности, Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» не содержит никаких специальных инструментов контроля и отчетности в отношении кредитов, которые будут предоставляться ВЭБом российскому бизнесу. Средства для финансирования операций кредитования фактически выделяются Банком России (ст. 2 Закона). ВЭБ служит лишь промежуточным звеном для проведения этих операций. Поэтому целесообразно сохранить для данных операций такую же форму отчетности, как и для Банка России. Отчет обо всех совершенных кредитных и заемных сделках должен быть представлен ВЭБом сначала Банку России, а затем Банком России — Государственной Думе РФ. Для этого в будущем закон можно будет дополнить специальной статьей, предусматривающей, что государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Банк России отчет о кредитах и займах, выданных бизнесу. Сведения об этих кредитах и займах, по мнению депутата, должны включаться в годовой отчет о деятельности Банка России, направляемый в Государственную Думу в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России).

Анатолий Аксаков особо выделяет серьезность проблемы регулирования кредитных рейтингов. Принятые изменения в статью 46 Закона о Банке России предусматривают беззалоговое кредитование лишь тех банков, которым присвоен кредитный рейтинг. В то же время в настоящее время понятия кредитного рейтинга и рейтингового агентства не определены в российском законодательстве. В связи с этим депутат предлагает дополнить Закон о Банке России новой статьей, содержащей легальное определение кредитного рейтинга и механизм аккредитации рейтинговых агентств. В соответствии с ней под кредитным рейтингом должно пониматься мнение рейтингового агентства относительно кредитоспособности заемщика, надежности долговых обязательств и ценных бумаг или эмитента таких ценных бумаг, выраженное посредством установленной и определенной системы символов.

Конечно, кредитный рейтинг не является рекомендацией приобретать или продавать ценные бумаги. Он нужен для сравнения рисков.

По словам Анатолия Аксакова, по мере развития российских финансов, их усложнения и интеграции в мировой рынок использование признака кредитного качества (надежности) финансовых инструментов (активов) в нормативных, в том числе, законодательных актах становится насущной потребностью национального финансового рынка. При этом, как правило, единственной объективированной (и, возможно, наиболее точной) мерой кредитного качества (надежности) финансового инструмента является кредитный рейтинг.

Включение показателей кредитных рейтингов (или критерия «надлежащего кредитного качества») в гипотезы правовых норм (в качестве элемента сложного юридического состава) ставит перед законодателем ранее неизвестные задачи. Прежде всего ему необходимо дать легальное определение и обеспечить правовое признание кредитных рейтингов, а также установить минимальные требования, гарантирующие надежность и достоверность таких рейтингов. Тем самым в перспективе законодатель (регулирующий орган) сталкивается с проблемой установления законодательных рамок (или, как минимум, принципов) деятельности рейтинговых агентств.

До сих пор у нас в стране и ЦБ РФ, и Минфин России понимают под кредитным рейтингом исключительно рейтинг, предоставляемый тремя международными рейтинговыми агентствами, что приводит к дискриминации российских рейтинговых агентств. Хотя, как убежден Анатолий Аксаков, рейтинг российских рейтинговых агентств, присвоенный российским кредитным организациям, должен иметь такую же юридическую правовую силу, как и рейтинги, присвоенные международными рейтинговыми агентствами. В сегодняшних условиях, считает депутат, оперативное принятие решений является основным условием преодоления кризиса. И хорошо, что ключевые решения по повышению лимита страхования депозитов и дополнительным мерам по поддержанию финансовой системы были приняты Государственной Думой буквально в считанные дни. Но в этой ситуации реально ускорение в масштабах финансовой системы страны может быть достигнуто, если все, даже самые небольшие, кредитные организации смогут получить рефинансирование напрямую от Банка России.

Однако Банком России предложена двухуровневая модель обеспечения банковской системы денежной ликвидностью. На первом уровне в режиме беззалогового кредитования средства ЦБ РФ поступят в 116 банков (в соответствии с только что принятым Положением ЦБ РФ от 16.10.2008 № 323-П «О предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения»), которые должны распределяться затем на межбанковском рынке.

13 октября 2008 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального Закона “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)”» (далее — Закон № 171-ФЗ). В соответствии со статьей 1 данного Закона Банк России наделяется правом предоставлять кредиты без обеспечения на срок не больше шести месяцев российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня, в целях поддержания их устойчивости в условиях нарастания ряда проблем в российской финансовой системе. Согласно Закону совет директоров Банка России устанавливает перечень рейтинговых агентств, рейтинги которых применяются для определения кредитоспособности кредитных организаций, а также необходимые минимальные показатели соответствующих рейтингов.

В соответствии с вышеупомянутым Положением № 323-П для определения кредито-способности кредитных организаций Банк России применяет международные рейтинги, присвоенные международными рейтинговыми агентствами Fitch Ratings, Standard & Poor’s и Moody’s Investors Service. При этом ни одно из российских рейтинговых агентств не попало в названный список.

Депутат полагает, что принятое Банком России решение, по сути, ведет к дискриминации национальной рейтинговой индустрии и в перспективе способно оказать крайне негативное влияние на российский финансовый рынок в целом.

Единственным выходом из возникшего правового тупика должно стать оперативное создание национальной нормативной базы, вводящей «мягкое» регулирование деятельности по присвоению кредитных рейтингов и процедуру аккредитации рейтинговых агентств. Возможно, на первом этапе такая аккредитация могла бы осуществляться на уровне федеральных объединений и ассоциаций участников финансового рынка, а затем — уполномоченным федеральным органом.

В Ассоциации региональных банков России считают, что в настоящее время ЦБ РФ наделен достаточными полномочиями для того, чтобы немедленно провести аккредитацию национальных рейтинговых агентств и признать их кредитные рейтинги для целей Закона № 171-ФЗ. На национальном рынке рейтинговых услуг сложилась четверка лидеров, представленная рейтинговыми агентствами «Эксперт РА», «РусРейтинг», Национальным рейтинговым агентством (HPА) и рейтинговым агентством «АК&М», кредитные рейтинги и рейтинги надежности которых признаны участниками финансового рынка. Банк России вполне мог бы признать сложившийся на рынке статус-кво и тем самым придать легитимность действующим на рынке рейтинговым агентствам.

Естественно, все это могло бы быть отражено и в действующем законодательстве.