Налоговые проверки: что изменится с 1 января 2007 года

А.В. Брусницын

референт государственной гражданской службы РФ 1-го класса

Сложно найти организацию, в которой бы ни разу не проводилась налоговая проверка. Особенно это касается камеральных и встречных проверок. Со следующего года процедура осуществления этой формы налогового контроля, включая порядок проведения проверок и оформление их результатов, значительно изменится. Об этих нововведениях и пойдет речь в статье.

Поправки в часть первую Налогового кодекса были внесены Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ (далее — Закон № 137-ФЗ). Они вступят в силу с 1 января 2007 года.

Как известно, со следующего года в Налоговом кодексе останется только два вида проверок: камеральные и выездные. Термин «встречная проверка» из Кодекса исключается. Однако сама возможность истребования документов сохранена. В новой редакции статьи 87 Налогового кодекса четко прописана цель проведения проверок: контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.

Камеральная налоговая проверка

Порядок проведения этой формы налогового контроля во многом изменился. Но и с учетом поправок камеральная проверка остается универсальной формой текущего налогового контроля. По-прежнему для ее проведения не нужно специального решения. Проверке подвергаются все представляемые налоговые декларации и расчеты. Как и ранее, ее срок составляет три месяца со дня сдачи налогоплательщиком отчетности.

ПРИМЕР 1

Предположим, 28 февраля 2007 года организация, которая отчитывается по налогу на прибыль ежемесячно, представила декларацию по этому налогу за январь 2007 года. Следовательно, срок проведения камеральной проверки этой декларации истекает 28 мая 2007 года.

В новой редакции статьи 88 НК РФ указано, какие документы исследуются при проведении камеральной проверки. Это:

— налоговые декларации и расчеты;

— документы, которые в соответствии с Налоговым кодексом должны прилагаться к налоговой декларации (расчету);

— документы, самостоятельно представленные налогоплательщиком;

— другие документы о деятельности налогоплательщика, имеющиеся у налогового органа.

С 2007 года при проведении камеральной проверки налоговые инспекторы не вправе запрашивать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, которые прямо не предусмотрены Налоговым кодексом. Это общее правило установлено в новой редакции пункта 7 статьи 88 НК РФ.

В то же время из этого правила предусмотрены исключения. Одно из них — случай, когда при камеральной налоговой проверке выявлены ошибки в налоговой отчетности либо несоответствия между сведениями, представленными налогоплательщиком и имеющимися у налогового органа. Заметим, что налоговый инспектор имеет право использовать не любые сведения, а только те, которые получены в рамках контрольных мероприятий. О выявленных ошибках инспектор обязан сообщить налогоплательщику. А тот в свою очередь должен представить необходимые документы или внести исправления в отчетность. Указанные документы налогоплательщик представляет в течение пяти дней, а уточненные декларации (расчеты) — в срок, установленный налоговым органом.

У налогоплательщиков, которые используют налоговые льготы, инспекция вправе запросить дополнительные документы. То есть документы, подтверждающие право на эти льготы.

Кроме того, налоговый инспектор может потребовать у организации любые документы, которые являются основанием для исчисления и уплаты налогов, связанных с использованием природных ресурсов. Дело в том, что количество форм таких документов достаточно велико и закрытый перечень составить невозможно.

Особый порядок проведения камеральной проверки устанавливается и при подаче налоговой декларации по НДС, в которой заявлено право на возмещение налога. В этом случае инспекция имеет право истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие правомерность применения налоговых вычетов. Это вызвано тем, что НДС является бюджетообразующим налогом и применение схем по его незаконному возмещению на практике встречается довольно часто.

Таким образом, теперь в Кодексе установлен закрытый перечень случаев, когда налоговые органы могут запросить дополнительные документы в ходе камеральной проверки. В остальных ситуациях истребование документов становится неправомерным.

Эти изменения сделают камеральную проверку менее обременительной формой налогового контроля для налогоплательщиков. Ведь сейчас истребование документов зачастую является одним из наиболее спорных и сложных моментов взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов.

Еще одно существенное новшество в порядке проведения камеральной проверки — это обязанность налоговой инспекции составить акт по результатам проверки в течение 10 дней после ее завершения (абз. 2 п. 1 ст. 100 НК РФ). Однако это касается только тех случаев, когда установлен факт совершения налогового правонарушения.

Таким образом, можно говорить о том, что вводится обязательная процедура оформления результатов камеральных проверок. В плане защиты прав налогоплательщиков это крайне важно. Но об этом чуть позже.

Выездная налоговая проверка

В новой редакции части первой Налогового кодекса содержится четкое разграничение выездных и камеральных проверок с точки зрения места их проведения. Напомним, что в отношении камеральной проверки ничего не изменилось — она проводится по месту нахождения налогового органа. Что касается выездной проверки, то в действующей редакции специальные указания отсутствуют. Поэтому зачастую инспекторы проводят такие проверки в помещении налоговой инспекции, исследуя документы, представленные налогоплательщиком.

Со следующего года выездная налоговая проверка должна проводиться на территории налогоплательщика. Исключением согласно статье 89 НК РФ является случай, когда налогоплательщик не имеет возможности предоставить проверяющим необходимое помещение. В такой ситуации проверка может проводиться по месту нахождения налоговой инспекции.

Законодатель четко определил и территориальность вынесения решений о проведении проверки. Согласно общему правилу такое решение выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица. Решение о выездной проверке в отношении крупнейшего налогоплательщика выносит та налоговая инспекция, в которой он состоит на учете.

Самостоятельная выездная налоговая проверка филиала (или представительства) проводится на основании решения налогового органа по месту нахождения обособленного подразделения. Напомним, что предметом проведения проверок обособленных подразделений могут быть вопросы правильности исчисления и своевременности уплаты региональных и местных налогов.

В новой редакции статьи 89 НК РФ определены и все существенные сведения, которые должны быть отражены в решении о проведении проверки. Сегодня соответствующие требования к решению установлены на подзаконном уровне и содержатся в Порядке назначения выездных налоговых проверок, утвержденном приказом МНС России от 08.10.99 № АП-3-16/318. В этом же документе приведена и применяемая сейчас форма решения о проведении выездной налоговой проверки.

Период проверки остается без изменений. Как и раньше, можно проверить период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.

Наиболее важным изменением, имеющим отношение к выездным налоговым проверкам, является регламентация сроков их проведения. Так, исключается механизм исчисления сроков проверки в зависимости от фактического времени пребывания проверяющих на территории налогоплательщика. Напомним, что в постановлении Конституционного суда РФ от 16.07.2004 № 14-П указанные положения 89-й статьи НК РФ были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации.

Согласно новой редакции этой статьи выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. Однако этот срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях — до шести месяцев. Основания и порядок продления срока выездной налоговой проверки будут разработаны ФНС России. Срок самостоятельной выездной проверки филиалов и представительств не должен превышать одного месяца.

Срок проведения выездной проверки начинает исчисляться со дня вынесения решения о назначении проверки, а не со дня вручения решения налогоплательщику, как сейчас. Дата окончания проверки осталась прежней — день составления справки о проведенной проверке.

С будущего года вводится ограничение на количество проводимых проверок. В отношении одного налогоплательщика нельзя будет проводить более двух выездных налоговых проверок в календарном году. Исключением является случай, когда решение о проведении проверки принято руководителем ФНС России. При этом количество проведенных самостоятельных выездных налоговых проверок филиалов и представительств организации при расчете указанного ограничения не участвует.

Аналогичное ограничение предусмотрено для филиалов и представительств. Более двух выездных налоговых проверок одного филиала или представительства в календарном году не допускается.

Обратите внимание: количество проверок в календарном году определяется по датам начала и окончания проведения проверки. То есть по датам вынесения решения о проведении проверки и справки о проведенной проверке соответственно. Даты подписания акта и решения по результатам проверки во внимание не принимаются.

ПРИМЕР 2

10 ноября 2006 года руководитель инспекции ФНС России № 5 по ЦАО г. Москвы принял решение о проведении тематической выездной налоговой проверки ООО «Альфа» по вопросу правильности исчисления налогов и сборов за 2004 год. 25 декабря 2006 года проверяющие подписали справку о проведенной проверке. Однако решение о привлечении налогоплательщика к ответственности по результатам проверки было вынесено 30 января 2007 года.

В феврале 2007 года руководитель инспекции ФНС России № 5 по ЦАО г. Москвы принял решение о проведении тематической выездной налоговой проверки ООО «Альфа» по вопросу правильности исчисления налога на прибыль за 2005 год.

В Самарской области у организации есть филиал, выделенный на отдельный баланс. В марте 2007 года налоговая инспекция, в которой состоит на учете этот филиал, приняла решение о проведении самостоятельной выездной налоговой проверки данного подразделения по вопросу исчисления налога на имущество, зачисляемого в бюджет Самарской области.

Несмотря на то что в 2007 году в целом по организации назначены уже две выездные налоговые проверки, московская налоговая инспекция может провести в 2007 году еще одну. Такое право есть и у самарской налоговой инспекции. Но проверять налоги, указанные в решениях по предыдущим проверкам, нельзя.

Тот факт, что 30 января 2007 года в отношении организации было вынесено решение по результатам проверки за 2004 год, во внимание не принимается. Ведь данная проверка завершилась в 2006 году.

Новая редакция статьи 89 НК РФ предоставляет налоговым органам право на приостановление выездной проверки. Общий срок приостановления такой проверки не может превышать шести месяцев. Однако он может быть увеличен на три месяца в том случае, если не получен ответ на запрос от иностранных государственных органов.

В течение указанного срока приостанавливаются действия налоговой инспекции по истребованию документов у налогоплательщика. Ему возвращаются все подлинники документов, запрошенные при проверке (кроме документов, полученных в ходе проведения выемки). Приостанавливаются также действия налоговой инспекции на территории налогоплательщика, связанные с проверкой.

Данный правовой механизм может быть использован в случаях:

— истребования документов от контрагентов или иных лиц;

— получения информации от иностранных государственных органов в рамках международных договоров Российской Федерации;

— проведения экспертиз;

— перевода на русский язык документов, представленных налогоплательщиком на иностранном языке.

Действующая сегодня редакция статьи 89 НК РФ не содержит норм, регламентирующих порядок приостановления налоговым органом выездной проверки. Однако правомерность использования этой процедуры была подтверждена постановлением Конституционного суда РФ от 16.07.2004 № 14-П.

Несколько слов о повторных проверках. Под ними понимаются выездные проверки, осуществляемые независимо от времени проведения предыдущей проверки по тем же налогам и за тот же период.

Сейчас право на такие проверки предоставлено только вышестоящим налоговым органам в порядке контроля за деятельностью налоговой инспекции, проводившей проверку, а также при реорганизации или ликвидации организации. С 2007 года право на повторные проверки получает также налоговая инспекция, ранее проводившая проверку, если налогоплательщик сдал уточненную налоговую декларацию, в которой указана сумма налога в размере, меньшем ранее заявленного. В рамках такого контрольного мероприятия проверяется период, за который подана уточненная декларация.

Обратите внимание: в отношении повторных выездных налоговых проверок не действуют ограничения в их количестве в течение одного календарного года. То есть повторная проверка может быть назначена, даже если в текущем календарном году уже проводились две выездные проверки.

ПРИМЕР 3

Воспользуемся условиями предыдущего примера. Предположим, в июне 2007 года ООО «Альфа» подало уточненную декларацию по налогу на прибыль за 2005 год, уменьшив ранее заявленную сумму налога к уплате. Налоговая инспекция имеет право назначить повторную выездную налоговую проверку организации по вопросу правильности исчисления налога на прибыль за 2005 год. Причем сделать это можно, даже если в 2007 году в отношении ООО «Альфа» уже были проведены две проверки.

Важным новшеством является то, что к налогоплательщикам по результатам повторной проверки не будут применяться налоговые санкции. Исключение составляют случаи, когда при проведении первоначальной налоговой проверки имел место сговор между налогоплательщиком и должностным лицом налогового органа.

При выездной проверке налогоплательщик обязан обеспечить возможность для ознакомления должностных лиц налоговых органов с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов. Причем ознакомиться с подлинниками документов можно только на территории налогоплательщика. Исключение — случаи выемки документов, а также проведения выездной проверки по месту нахождения налоговой инспекции.

В последний день выездной проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке. В ней фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения. В отличие от действующей в новой редакции 89-й статьи Кодекса закреплена обязанность налогового органа вручить эту справку налогоплательщику (его представителю). Если налогоплательщик уклоняется от получения указанной справки, то она направляется ему заказным письмом по почте. Напомним, что сейчас справка вручается налогоплательщику одновременно с актом, являясь приложением к нему.

Из изложенного следует, что механизм проведения выездных проверок стал более прозрачным, понятным и четко регламентированным.

Истребование документов при проведении налоговой проверки

Прежде всего отметим, что порядок истребования документов у налогоплательщика, содержащийся в статье 93 НК РФ, значительно изменился.

С будущего года документы, запрашиваемые налоговым органом, представляются в виде копий, заверенных проверяемым лицом. Копии заверяются подписью руководителя (иного уполномоченного лица) организации и печатью.

Таким образом, в Налоговом кодексе более четко определяется существующее сейчас понятие «должным образом».

В случае необходимости налоговый орган вправе ознакомиться и с подлинниками документов.

Срок для представления документов по требованию налогового органа увеличен с 5 до 10 дней. При этом конкретизирована дата, с которой начинает исчисляться этот срок — со дня вручения требования. Раньше дата начала этого срока в Кодексе четко не была установлена.

Обратите внимание: данный срок исчисляется в рабочих, а не календарных днях. Это следует из новой редакции статьи 6.1 НК РФ. Согласно пункту 6 той же статьи срок, определяемый днями, исчисляется в рабочих днях (если срок не установлен в календарных днях).

ПРИМЕР 4

11 января 2007 года налоговый инспектор, проводящий выездную налоговую проверку, вручил организации требование о представлении документов. Значит, организации надо подать в налоговую инспекцию необходимые документы не позднее 25 января 2007 года.

Кроме того, 10-дневный срок не является пресекательным. Руководителю налогового органа предоставляется право продлить сроки подачи документов или отказать в продлении. Об этом выносится отдельное решение. Основанием для него послужит уведомление налогоплательщика о невозможности сдать документы в установленный срок. Этот документ должен быть направлен в налоговую инспекцию в течение дня, следующего за днем получения указанного требования.

ПРИМЕР 5

Воспользуемся условиями предыдущего примера. Предположим, организация не имеет возможности подать запрошенные документы в указанный срок из-за того, что главный бухгалтер находится в больнице.

Чтобы получить право на отсрочку, налогоплательщик должен 12 января 2007 года представить в инспекцию письмо, указав в нем, что не может исполнить требование в установленный срок из-за болезни главного бухгалтера. К письму можно приложить документ (его копию), подтверждающий этот факт. Кроме того, в письме следует указать предполагаемые сроки, в которые организация сможет подать документы.

Руководитель (заместитель руководителя) инспекции вправе принять как положительное, так и отрицательное решение по вопросу продления сроков в течение двух дней со дня получения письма организации, то есть не позднее 16 января 2007 года (13 и 14 января выходные, поэтому в расчет не принимаются).

В соответствии с пунктом 5 статьи 93 НК РФ появляется одно интересное нововведение, имеющее отношение к истребованию документов. Правда, с отсроченным вступлением в силу. Так, начиная с 1 января 2010 года при проведении налоговой проверки нельзя будет запросить у проверяемого лица документы, которые ранее уже представлялись в налоговый орган при камеральных или выездных проверках данного налогоплательщика.

Это ограничение не будет действовать только в двух случаях:

— если документы ранее представлялись в налоговый орган в виде подлинников, возвращенных в дальнейшем проверяемому лицу;

— если документы, сданные в налоговый орган, были утрачены вследствие непреодолимой силы.

Истребование сведений от контрагентов

В статье 87 Налогового кодекса после внесения изменений предусматривается только два вида налоговых проверок: камеральные и выездные. Что касается встречных проверок, то о них в Кодексе более напрямую не говорится, но фактически они сохранились. Правила истребования документов о налогоплательщике или информации о конкретных сделках у других лиц теперь установлены в новой статье 93.1 НК РФ.

Чем объясняется отсутствие в Кодексе такого простого и понятного термина, как встречная налоговая проверка? Это связано с изменениями, которые касаются целей проведения налоговых проверок, а также порядка оформления их результатов.

Как уже отмечалось, целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Цель же существующей сейчас встречной проверки или истребования документов (согласно новой редакции Кодекса) — получение информации о налогоплательщике от других лиц.

Как видим, цели не совпадают. Кроме того, принятые изменения устанавливают унифицированный порядок оформления результатов налоговой проверки. А процесс истребования информации (независимо от того, закончился он положительно или нет) не может иметь тот же порядок оформления, что и налоговая проверка. Поэтому законодатель решил отказаться от использования в Налоговом кодексе термина «встречная проверка».

Теперь непосредственно о том, что меняется в порядке истребования документов у контрагентов. Уже из названия статьи 93.1 становится понятно, что налоговые инспекторы могут потребовать:

— документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика;

— информацию о конкретных сделках.

Согласно статье 93.1 НК РФ более широкие сведения о проверяемом налогоплательщике могут быть истребованы только в ходе налоговой проверки. Между тем информацию по конкретной сделке инспектор может запросить и вне рамок проведения налоговых проверок.

Кроме того, истребование документов, касающихся деятельности проверяемого налогоплательщика, может проводиться при рассмотрении материалов налоговой проверки в случае назначения дополнительных мероприятий налогового контроля. Основанием является решение руководителя налогового органа.

В новой статье 93.1 Кодекса содержится и порядок истребования документов. Сначала налоговый орган, проводящий налоговые проверки или иные мероприятия налогового контроля, должен дать поручение об истребовании документов. Это поручение направляется в ту налоговую инспекцию, где состоит на учете лицо, у которого должны быть истребованы документы. И уже налоговая инспекция по месту учета контрагента направляет ему соответствующее требование в течение пяти дней со дня получения поручения. При этом к требованию прилагается копия поручения об истребовании документов.

Для получения информации о сделке налоговый орган в запросе указывает сведения, позволяющие идентифицировать эту сделку. А в поручении об истребовании документов указывается, при проведении какого мероприятия налогового контроля возникла необходимость в представлении документов или информации, а также какие документы подлежат истребованию. Других уточняющих положений относительно самих документов в статье 93.1 НК РФ не содержится.

Ранее все эти вопросы регулировались ведомственными актами налоговых органов. Теперь же они закреплены в виде норм закона. Однако более детальное регулирование взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов отнесено к компетенции ФНС России.

Требование о представлении документов или информации должно быть исполнено в течение пяти рабочих дней со дня получения. Если это сделать невозможно, то налоговый орган по ходатайству лица, у которого запрашиваются документы, имеет право продлить указанный срок.

Истребуемые документы представляются в виде копий, заверенных проверяемым лицом. Копии документов организации заверяются подписью ее руководителя (иного уполномоченного лица) и печатью.

ПРИМЕР 6

Предположим, в январе 2007 года началась выездная налоговая проверка ООО «Крокус» по вопросу правильности исчисления НДС. В ходе ее проведения налоговый инспектор принял решение проверить факт исчисления и уплаты в бюджет НДС поставщиками ООО «Крокус». Для этого проверяющий налоговый орган направляет письменное поручение об истребовании документов в те инспекции, в которых состоят на учете поставщики организации. В свою очередь эти инспекции направляют поставщикам требования о представлении необходимых документов.

Допустим, один из поставщиков получил такое требование 1 февраля 2007 года. Значит, документы либо информацию об их отсутствии он должен представить в свою инспекцию не позднее 8 февраля.

Оформление результатов проверки

Итак, проверочные мероприятия завершены и налоговая инспекция должна оформить их результаты. Причем в данной процедуре произошли существенные изменения. В частности, об этом говорит новое название статьи 100 Налогового кодекса. Если раньше статья называлась «Оформление результатов выездной налоговой проверки», то теперь ее положения распространяются в том числе и на оформление камеральных проверок.

Таким образом, законодатель постарался создать единую, понятную налогоплательщику и детально прописанную процедуру оформления результатов налогового контроля.

Процедура оформления результатов камеральной проверки теперь такая же, как и при выездных проверках. Хотя для камеральной проверки существуют и особенности.

Отметим, что срок оформления акта по результатам выездной проверки не изменился. Он равен двум месяцам со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке. Имейте в виду, что акт проверки оформляется по результатам любой выездной проверки независимо от того, были выявлены нарушения или нет.

Что касается камеральной проверки, то согласно принятым изменениям акт надо составлять, только если были выявлены нарушения налогового законодательства. Причем оформить акт нужно в течение 10 дней после окончания проверки. Акт подписывают проводившие проверку лица и налогоплательщик (его представитель), в отношении которого она проводилась. Кроме того, прямо установлено, что акт налоговой проверки, в том числе и камеральной, должен быть вручен налогоплательщику (его представителю) под расписку или передан иным способом, свидетельствующим о дате получения.

А как быть, если налогоплательщик или его представитель уклоняется от получения акта налоговой проверки? В таких ситуациях акт направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации или месту жительства физического лица.

С 2007 года законодатели предусмотрели в Налоговом кодексе все сведения, которые в обязательном порядке должны быть отражены в акте проверки. В целом это такая же информация, которая включается в акт и сейчас. Сегодня данный вопрос регулируется на подзаконном уровне — в Инструкции «О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах», утвержденной приказом МНС России от 10.04.2000 № АП-3-16/138.

Согласно новой редакции Кодекса налогоплательщики получили право в случае несогласия с фактами, изложенными проверяющими в акте камеральной проверки, подать письменные возражения. Такая возможность — большой плюс для налогоплательщиков с точки зрения отстаивания их интересов в досудебном порядке. Срок для подачи возражений будет составлять 15 дней с момента получения акта проверки вместо предусмотренных в настоящее время двух недель. С учетом того, что сроки исчисляются в рабочих днях, срок для подготовки возражений составляет теперь в среднем три недели.

Подводя итог анализу изменений, связанных с оформлением результатов проверки, необходимо признать, что законодатель закрепил и существенно упрочил гарантии защиты интересов налогоплательщиков, привлекаемых к ответственности по результатам камеральных проверок.

С какого момента применяются новые правила

Как мы уже отметили, большинство поправок, внесенных Законом № 137-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2007 года. Исключением являются лишь отдельные нормы, для которых в статье 7 данного закона предусмотрены иные сроки. В пункте 14 той же статьи установлено, что налоговые проверки и иные мероприятия налогового контроля, не завершенные до 1 января 2007 года, проводятся по действующим ныне нормам. Аналогично оформляются и результаты этих проверок.